作者简介
王杨
北京科技大学马克思主义学院副教授
摘要：培育发展社区社会组织是加强社区治理体系建设、构建基层社会治理新格局的基础性工作，然而社区社会组织培育实践中存在简单化倾向和差异化效果。从网络视角出发，通过六个社区案例的对比分析发现，可以用“元网络”策略解释社区社会组织培育的效果。致力于形成社区网络多样性的动员策略，增加网络包容性的管理策略，以及提高网络生产性的组织策略，对社区社会组织培育效果有积极影响。这一结论提示了社区治理中“周边性动员”、“体制化传递”和高度集中的组织模式应当顺应社区网络的发展和进化加以调整与平衡，社区社会组织培育必须以“紧密联系的社区”为目标框架和价值面向，以实现社区生产中自上而下与自下而上的结合。
关键词：社区社会组织；培育效果；网络；“元网络”
社区治理是国家治理的微观构成，是构建基层社会治理新格局的关键环节。培育发展社区社会组织，是加强和创新社会治理的应有之义。党的十九届五中全会提出社会治理特别是基层社会治理水平明显提高的要求。《民政部关于大力培育发展社区社会组织的意见》指出，培育发展社区社会组织，对加强社区治理体系建设、推动社会治理重心向基层下移、打造共建共治共享的社会治理格局，具有重要作用。
自党的十八大报告提出“加强和创新社会管理”以及党的十八届三中全会提出“创新社会治理体制”以来，各地政府纷纷通过“三社联动”、社会组织孵化器、社会组织联合会等方式，在实践层面掀起培育发展社区社会组织的热潮。与政策实践的快速推进相比，有关社会组织培育发展的理论探索却明显滞后。当前国内关于社区社会组织的研究主要停留在对发展现状和问题的归纳性研究，对社区社会组织培育发展效果的研究关注有限，对社区社会组织培育发展的基本规律和行动策略等问题欠缺比较深刻的理论解释。就我国社区社会组织发展的阶段和目标而言，这些主题的研究对指导当前社区社会组织培育工作、促进社区社会组织高质量发展以及提高基层社会治理水平具有重要的现实意义。
一、社区社会组织培育的政策实践偏差与理论解释张力
《民政部关于大力培育发展社区社会组织的意见》中明确指出，社区社会组织是由社区居民发起成立，在城乡社区开展为民服务、公益慈善、邻里互助、文体娱乐和农村生产技术服务等活动的社会组织。该定义强调了社区社会组织的内生性特征，因此本文对社区社会组织作狭义理解，不包括以社区公益为主要宗旨的其他带有“外来”性质的社会组织，如由政府、企业和社区居民多元主体共同发起的社区基金会或由专业社会工作者发起的社工机构等类型的社会组织。2008年前后，北京、深圳等地在出台的社会组织发展相关政策中，对社区社会组织的概念定位和培育发展方向进行了明确。随后，在各地方政策创新及扩散的过程中，社区社会组织培育的实践探索也随之展开。2017年印发的《民政部关于大力培育发展社区社会组织的意见》明确了对社区社会组织培育发展的总体要求和发展目标。随后，各地社区社会组织培育发展的实践进一步深入。2021年，民政部又印发了《培育发展社区社会组织专项行动方案(2021-2023年)》。方案提出，从2021年起用3年时间，开展培育发展社区社会组织专项行动，旨在进一步提升质量、优化结构、健全制度，推动社区社会组织在建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体中更好发挥作用。在地方政策创新和丰富实践探索的基础上，已有研究认为，社区社会组织培育的热潮中形成了“政府主导、项目带动、合同治理、多方参与、资源整合”的联动培育机制。
但是，总体而言，大多数地区培育模式相对单一、培育过程流于形式、培育成效不足。社区社会组织培育的现状引起了学者的关注，研究认可在规划性变迁的社区治理结构中，政府培育成为一种社区社会组织的生产模式，而关于培育政策实践的偏差和理论探讨的张力成为关注的焦点。
政府培育是社区社会组织生成模式之一。研究表明，社区社会组织的产生不仅源自自身共同的利益诉求，还在于外部的激励性环境。一方面，社区社会组织的原初动力来自于社区本身，另一方面，其规范化发展则需要政府的主动培育。社区社会组织发展是一个从萌芽、成长到成熟的过程，因此，对社区社会组织需要进行长期的培育。有研究认为，社区治理结构性转换由政府介入、组织创新和居民集体行动三个核心变量决定。社区组织数量的增加离不开政府自上而下的政策创新，挖掘社区内部基因，培育社区社会组织，推动居民组织化参与，为集体行动实践提供条件。基层政府治理创新对社区社会组织会产生三方面制度性影响:在优化公共服务过程中为社区社会组织成长提供机会与资源；以创新治理模式为目标引导社区社会组织进入公共治理领域；以化解政府改革中的瓶颈为着力点发展社区社会组织。
社区社会组织培育政策实践的偏差。从政策层面看，社区社会组织培育的基础性要求是促进数量的增长，但是单纯的数量增加并不能反映社区社会组织是否有效发挥效用。一方面，社区社会组织培育政策执行中面临“简单化”局限。社区社会组织培育作为一个全国范围内迅速推进的国家项目，部分地区在执行中存在过于关注组织的数量增长，忽视了组织规模较小、类型不全、效能发挥不足等深层次问题。实证研究表明，部分基层实践中，培育的社区社会组织中自娱自乐型、生活服务型和文体活动型占比过高，而公益慈善类和专业服务类的比例较低，并呈现出组织领导多为社区领导兼任和任命、公共性缺失、行政化色彩浓厚、自主性弱和自治能力不足等显著特点。另一方面，从社区社会组织在社区治理中的作用来看，不同地区的社区社会组织参与的有效性存在较大差异。有些地区的社区社会组织在提供社区专业化服务的同时，还能动员居民深度参与社区公共事务，增强居民对社区的认同感和社区意识，获得较高的认可度和社会合法性；相反，有些地区的社区社会组织却无法获得社区居民认可，甚至可能存在某种形式的“腐败”行为。
社区社会组织培育理论探讨的张力。在对社区社会组织培育的理论探讨中，始终存在着“去行政化”与否的张力。从行政与社会二分的理论基础上，社区社会组织应具有强社会性和弱行政性。这一理论视角排斥用行政化的方式干预社区共同体的建设。因此研究提出社区社会组织培育发展的“去行政化”发展路径，强调基层政府为社区社会组织让渡足够的公共空间以促进组织的发展。有研究指出，社区社会组织培育的主体应该进行再选择，在社区居委会之外建构专门化的枢纽性组织，有助于避免培育主体的官僚化及政府的过度扩张和低效，提高社区社会组织培育的效果。
然而，对社区生产中这一应然状态的研究结论与社区建设的实践存在较大张力。于是，相关基于实践的研究认为，由于我国社区是建立在国家政权建设的基础上，社区社会组织培育中的行政化方式不可避免，政府主动积极地参与到公共领域和社会自组织的发育，并以此作为国家社区建设的组织化取向。然而，这种对实然状态的理论解释也并未得到全面认可。例如，有研究发现，行政化的动员方式并不能提高社区居民参与的主动性，且可能阻碍社区共同体关系的形成。在社区建设的实然和应然的张力中，越来越多的研究提出了社区治理中国家与社会之间的衔接，社区行政单元与居民生活共同体两种角色、功能的有机结合。然而，这类互动或平衡论的观点还欠缺实证基础，已有研究并未对如何衔接和结合进行实证研究和提出理论解释。可以说，“从社会被生产走向社会自生产，实现基层政府与社会的双向增能”还仅是一个共同体建设的构想而不具有明确的路线。可见，在社区社会组织培育效果的现状归纳、问题分析和政策建议等主题上已有一定的知识积累，但聚焦于社区社会组织效果的影响因素和机制分析多是基于单个案例的定性研究，使得具体的因果关系和因果机制并不多见，研究结论缺少实证检验。
因此，本文提出的研究问题是:如何解释社区社会组织培育的差异化效果?本文引入网络及“元网络”视角，通过多个社区案例的比较分析，探析社区社会组织培育效果的影响机制，试图揭示社会生产中自下而上与自下而上互动的策略，尝试为社区社会组织培育效果提供系统化的理论解释，寻求基层治理水平的提升之道。
二、建构网络:“元网络”视角的社区社会组织培育
研究表明，基层治理中国家与社会的互动，关键在于行政主导的社区治理如何通过调整治理单元、建设自治空间和完善运作机制，以促进社区内部力量联结，激发社区共同体形成内生动力。而一个共识是，网络对社区内部连接和内生动力的生成至关重要。有研究指出，社区发展是通过网络实现的，网络可以建立社区能力来解决关键的社会问题，应明确承认网络是社区发展实践中的一项核心活动。而网络之所以重要，是因为它可以提供信息、资源、支持和影响力。网络既可以由下而上的过程产生，也可能是网络参与者或政府官员做出的战略决策的产物。而联网的工作就是社区发展工作者通过为居民创造见面机会以及提供互动和学习的安全空间使居民彼此联系，这证实了网络对理解政府培育的社区社会组织生成模式的解释力。因此，行政主导的社区治理的落脚点，应是能够建构出一个社区网络，以发展社区信任和理解，促进不同主体之间的连接与合作，以提升共同体意识和社区内生动力。
针对社区联网以推动社区发展，Gilchrist提出了“紧密联系的社区”模型和“元网络”策略。从复杂性理论出发，网络有从静态到混沌逐渐提高的连接级别。Gilchrist认为，一个健康的社区处于“混乱的边缘”(见表1)。“紧密联系的社区”模型基于可辨识的、自力更生的网络，这些网络包含足够多样性的技能、知识、兴趣和资源形成的联系，以及可能的团体和集体行动。基于这一模型，她认为应创造互动的机会，积极鼓励和促进不同网络之间的协作，即运用一种“元网络”或“网络联网”策略。“元网络”是指一种支持和塑造社区网络联系的社区发展模式，也就是通过人际关系和组织联络来培养非正式的社会、政治和专业网络，帮助作为处于“混乱边缘”的复杂互动系统的社区进行运作。
“元网络”策略涉及网络的通常技能和过程，例如建立联系、寻找联系、跨越边界、建立关系和人际交流。它还需要一种使网络具有一定的稳定性且成为人们可以利用的资源的能力。元网络”策略认为，社区联网的工作既具有战略性又具有机会主义特征，既包括发现社区已有的联系，也包括建立更多联系。“元网络”策略需要在社区生活的正式和非正式方面之间保持平衡，使社区达到一定程度的自我组织的临界度，使居民通过社区社会组织结成网络，并获得社区共识和集体行动所必需的共同动机基础。网络和“元网络”是社区发展的基本方法，它们是凝聚力、赋权能力和包容性等核心政策主题的基础。社区发展的专业实践可协助人们建立战略性和适当的联系，从而建立和维持集体的组织形式。
在政府积极参与的中国特色社会主义社区治理实践中，社区行政单元与居民生活共同体两种功能的有机结合指向建构一个可以自我再生产的社区网络。从“元网络”视角看，社区社会组织培育就是一种建立联系和发展网络的社区发展行动。而在本土情境下，如何运用“元网络”策略有效建立和发展网络是值得进一步思考的命题。通过对六个社区的比较分析，本文试图揭示“元网络”策略的应用与社区社会组织培育效果的关系，在我国基层治理的背景下解释社区社会组织培育的效果，并进一步丰富和深化社区发展理论。
三、六个社区社会组织培育案例及其效果衡量
本文采用了多案例设计方法，该方法遵循可复制原则，多个案例被视为一系列研究实验，通过案例建构理论假设。研究使用理论抽样决定案例的数量，每个新增案例应提供更多的理论知识，直到新增案例无法提供更多新的理论知识时不再增加案例。通过理论抽样，选取北京市F区典型社区作为案例，其中单位制社区、混合社区、商品房社区三类各选取2个案例共6个案例进行探索性研究(每个类型分别选取1个社区社会组织培育效果较高的社区和1个社区社会组织培育效果较低的社区)，不同类型案例的选取是为了能够归纳出在不同类型社区均成立的理论解释。每类型社区的两个对比案例在同一街道选取，以尽量控制地域经济社会发展水平和地方性政策的干扰性影响，主要研究2008-2018年十年来案例社区的社区社会组织培育工作及其效果。研究运用结构化面访问卷、深度访谈等方式，从每个案例获取同类型数据资料。
本文理论抽样的标准是社区社会组织培育效果，首先需要解决如何衡量社区社会组织培育效果的问题。在中央政策文件要求中，只有“实现城市社区平均拥有不少于10个社区社会组织”这一数量指标是清晰明确的，而相关定性指标则显得相对模糊，这些定性指标包括提升质量、优化结构、健全制度、发挥作用等。为避免陷入“简单化”的局限，本文从网络视角出发，把社区社会组织培育的过程纳入到社区网络的发展过程当中加以考察。在对效果指标进行操作化的过程中，本文参考了Provan和Milward的观点，认为有效性评估应当分为社区、网络本身和网络参与者三个层次。综合考虑本土情境和理论成果，本文社区社会组织培育效果的衡量指标归结为以下四组变量(见表2)。
一是活跃社区社会组织的增量。社区社会组织培育的首要效果衡量因素就是活跃的社区社会组织数量，此指标标志着这一区域社区社会组织的活跃程度。社区社会组织作为一个城市社区化和社会工作普及化进程的重要产物，组织数量一直是中央政策和基层政府关注的焦点。为了规避“僵尸型社区社会组织”对结果的干扰，本文提出了活跃组织的概念，所谓活跃社区社会组织，是指有稳定的领导团队、有活跃的队伍、有经常性的活动、机构运转经费已经初步得到保障的社区社会组织。通过观测6个案例在2013-2018年五年间活跃社区社会组织的增量作为社区社会组织培育效果的重要衡量指标。
二是社区社会组织对社区网络目标认知的一致性。社区社会组织是社区联系的载体，是社区网络协作的重要主体。组织形成协作关系的原因很多，与网络主体的具体目标有关，目标共识对网络治理具有重要意义。社区社会组织的成立主要基于社区居民拥有共同的兴趣、共同的愿景、共同的价值标准。社区社会组织在一定程度上是社区居民对于公共服务偏好的集合，而社区网络的目标具有更大的包容性，社区社会组织对社区网络目标认知的一致性，就是将社区居民对社区治理的诉求妥善安置在整个社区网络规范框架之中，避免社区网络内部的紧张关系，避免社区治理发生失序发展的风险。通过对6个案例中多个社区社会组织及居委会对社区治理目标优先级排序的差异度大小进行衡量，各个组织选择的前三个目标的总数越多，代表认知一致性越低。
三是居民社区参与程度的提升。社区社会组织是社区自组织能力的重要体现，居民参与社区公共生活的积极性展现出社区社会组织的有效性。社区社会组织通过组织化运行，可以提供社区参与的常态化渠道，有效地动员居民参与社会公共生活，提升居民自我服务和自我管理的能力。因此，社区社会组织培育发展的积极效果，体现在社区社会组织能够带动更多数量的居民参与社区公共生活，并且在不断的实践过程中，训练和培养居民的公共能力，持续提升其公共问题讨论能力和解决能力，提高在公共生活中保持积极参与状态的居民在社区全体居民中所占的比例。运用2013-2018年五年间6个案例社区中积极参与社区活动和社区事务的居民人数占全体居民人数的增长比例，比较与衡量同类案例社区居民社区参与程度的提升。
四是社区社会资本总量的增长。累积丰富的社区社会资本是创新基层社会治理的总体目标之一，对于衡量社区社会组织培育的效果也具有重要的标尺作用。在实践中，社区社会资本降低了社区居民在互动过程中产生的信任成本，能够有效促进居民开展集体行动，对于持续改善社区公共生活中产生的制度供给、可信承诺和相互监督这三个基本问题也具有帮助。通过社区社会组织的培育，社区社会组织的系统化建设，以及社区自组织环境的营造，应当最终形成社区社会组织与社区社会资本的正向循环。社会资本分为社会网络、信任程度和互惠精神三个要素，由于社区社会组织是社会网络的内生变量，因此对网络的衡量主要通过对6个案例社区共建主体(大党委、社区共建联盟)中常态化参与的组织数与社区居民总数的比例进行比较;信任和互惠主要来自6个案例深度访谈(对象包括社区居委会、社区社会组织和部分社区居民)中，对5年来社区内部信任和互助程度变化评价进行综合与对比，最终得出同类案例社区社会资本增长总量的对比。
本文根据上述社区社会组织培育效果的衡量指标，对多个不同类型的案例社区进行理论抽样，选取了ABCDEF六个社区作为案例社区。在培育社区社会组织方面，A、C、E案例属于效果较好的案例，B、D、F案例属于效果较差的案例。A、B案例属于混合社区对比案例；C、D案例属于单位制社区对比案例；E、F案例属于商品房社区对比案例(见表3)。
四、“元网络”视角下社区社会组织培育效果的影响机制
如上所述，行政主导的社区社会组织培育的落脚点是建构社区网络，而“元网络”视角下，这一过程主要通过建立联系以发展网络。那么在本土化的社区治理实践中，有效“元”的组成部分包括哪些?通过六个案例的对比，本文主要发现了三个影响社区社会组织培育效果的机制。
(一)动员策略的“周边性”平衡以增强网络多样性
网络对社区治理可能带来的挑战主要在于，网络的差异、多样性与现代治理模式不成熟的交互，可能会使社区陷入一种多元但失序的状态。在压力型体制下，作为国家神经末梢和管理终端的基层政府有较大的维稳压力，维稳因此成为基层政府的“最大政治”，随着治理下沉也自然成为了社区治理的首要任务。从维稳的角度考虑，社区治理高度重视秩序化，社区社会组织培育的动员策略常常带有较强的“周边性”，即以动员“社区内群体”成员为主。闵学勤指出，“社区内群体”是城市社区自治主体中“以居委会为中心”的圈内阵营，除了居委会成员外，通常还有一批自愿参与居委会各项安全、卫生、组织社区文体活动等工作的社区积极分子。而与之相对是“以自我为中心”的“社区外群体”，这些居民身为社区成员，却几乎不触碰居委会的任何事务，其中包括有可能成为社区管理精英的社区中产阶层，也包括其他的普通居民，他们通常游离在居委会之外，仅保留社区的地域归属感。在社区社会组织培育的实践中，很多社区的动员策略都呈现出了“周边性”的特点，由于“社区内群体”是可直接动员、便于协调且利于稳定的，因此“周边性”动员是提高社区社会组织培育工作效率并保持社区治理秩序化的一种常见方式。那么，“周边性”动员与“元网络”策略的关系如何，并如何影响社区社会组织培育的效果呢?
通过六个案例的对比分析发现(见表4)，平衡“周边性”动员，结合社区内部已有的人际关系网络动员和组织化网络动员方式，有助于促进社区网络的多样性，提高社区社会组织培育的效果。在社区社会组织培育的实践中，动员社区自组织的方式通常包括:第一，居委会内部直接发起。在暂时找不到合适的居民自组织的情况下，居委会直接发起社区社会组织，从居委会干部里面选派负责人组织居民共同运行社区社会组织的工作。第二，居委会周边动员。从社区党组织、楼门栋长、居民代表、辖区单位退休干部等“社区内群体”中，引导部分居民骨干作为负责人组织居民发起和运行社区社会组织的工作。第三，人际关系网络动员。在社区已经存在的相对稳定的人际关系团体中，动员其进行正式的自我组织，由既有的居民领袖作为负责人成立和运行社区社会组织，在运行中组织领袖在人际关系网络中实现新旧更迭。第四，组织化网络动员。在社区内已有的相对封闭组织内，动员建立新的连接，以自我组织的方式，形成跨越边界的社区社会组织。其中第一、二种方式都属于一种“周边性”动员，这类动员方式在六个案例中均有体现。然而，社区社会组织培育效果较高的ACE三个案例社区，均同时采用了人际关系网络和组织化网络动员方式，以平衡“周边性”动员带来的网络封闭性与单一性;社区社会组织培育效果较低的BDF三个案例社区的动员策略则主要依赖“周边性”动员。例如，A、C案例较好地运用了驻社区单位原有的组织网络，在打破原有相对封闭的单位网络的基础上，动员更开放的人际连接，实现一种再组织。已有研究指出，“单位共同性”等资源可以成为社区公共性构建的社会基础性材料，单位对社区治理仍然能够发挥积极的作用。而E案例作为商品房社区，虽原有的组织化网络匮乏，但十分重视社区人际关系网络的动员，发现社区多样化的人际连接和自治精英，广泛培育社区社会组织。“现在有一个救济队，是那个王连生师傅他主动挑头起来的，……卢纪元就是自己组织的一个，一个楼门文化组织，组织他们楼里的一些居民，一起做板报，还有他们自己楼门的一些事、故事，然后他自己编写，写完了以后，也发表到了楼门的板报上。”相比之下，BDF三个案例社区倾向于“周边性”动员的单一方式，社区社会组织的组建首先依赖于社区干部牵头，有能力且有意愿的社区社会组织领袖难以挖掘或缺乏可持续性。例如，F案例社区中，多数社区社会组织是由社区干部牵头发起，并由社区干部充当社区社会组织的领袖角色。社区难以挖掘出能够稳定、持续为社区社会组织付出的领袖，由于动员中过分依靠领袖的发起与组织，社区社会组织领袖不稳定也造成了社区社会组织发展不稳定。不少社区社会组织因为骨干人员的流失而无法持续发展。“我们的队伍发展真的是起起落落的，可能说我这段时间要离开北京了，我要回老家去了，这个队伍可能就会散一段时间，人员也会流失一些。”
“元网络”理论认为，一个运作良好的社区充满活力，有许多不同的群体和活动，通过复杂的组织联系和个人关系矩阵相互联系。尽管差异和多样带来了复杂性和挑战，但它为比较和辩论提供了动态的机会，提高了参与人员的满意度，并有益于解决集体问题。在本土化社区治理背景下，既应该肯定社区的他治性质，也应该健全其自治功能，如果社区内部除居委会外别无其他主体，就是单方治理而不是多方共治，也就难以开展“良性互动”。应当认识到，社区中的混乱实际上可以产生很大的生产力和创造力。网络应该保护人们的自主权并适应他们的多样性。多样性意味着不同的关系，针对同一问题的许多不同方法。多元化的社区是一个有韧性的社区，能够适应不断变化的情况。因为“元网络”是关于协助其他人的网络，所以“元网络”策略必须包括采取积极的行动，提供一种“无形资源”，可用于搭建“参与的桥梁”。因此，培育社区社会组织的目标应在社区维稳和多元治理之间进行平衡，是发展多元化有韧性的社区，而不是退回一元或追求网络的同一性。这种发展策略应该是支持、交流与合作，塑造和促进非正式的生态系统，使身在其中的人们和组织相互影响以决定集体优先事项、政策和行动方案。培育社区社会组织应当致力于使社区内部的联系无障碍的发展，只有在一个由关系网络维持的真正充满活力的社区情况下，社区内部才可能在相互交流与互动中出现文化整合和自我组织的趋势，社区社会组织培育的效果才可能真正体现。
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